陳毅于1944年3月7日抵延安后，立即動筆撰寫給中共中央的《1938年至1943年華中工作總結報告》。他在這份4月底寫畢的總結中說：“劉少奇同志奉命南下， 中原局成立，解決三大問題：第一，以堅強而正確的反摩擦的統戰方針，針對著頑方計劃，予以不斷摧毀，改變了華中空氣，糾正了對頑的怯弱心理，使各個戰線上取得了反頑的偉大勝利。第二，統一指揮蘇南、蘇北、皖東及李(先念)、彭(雪楓)、黃(克誠)各部。頑方以分進合擊對我，我以戰略統一各路應戰回答，補救了新四軍當時的分散不集中可能被各個擊破的危險。第三，明確提出了建立抗日民主根據地的方針，首先在皖東之路東、路西開始了群眾工作的建設，予華中全局以先導作用。這三個問題，以爭取反摩擦的軍事勝利為中心，掌握得很緊，在一年半之間，創造了華中根據地。”
劉少奇為實現中共中央的“發展華中”戰略方針，做了許多方面的工作。陳毅概括了其中主要的三個方面，中肯地評價了劉少奇對創建華中抗日根據地的杰出貢獻。
敢于爭取反摩擦斗爭的勝利
1938年11月9日，黨的六屆六中全會決定設立中原局，并以劉少奇為書記。翌年1月28日，劉少奇到達豫南確山縣竹溝鎮，在那里建立中原局機關。3月18日他回延安開會，9月21日再到竹溝。此時的華中，新四軍雖然已在皖南、皖東、蘇南開辟了抗日陣地，但部隊的發展遇到許多困難。在種種困難中，最大的困難是思想受束縛，手腳放不開，動輒怕破壞抗日民族統一戰線。對于國民黨頑固派的武裝挑釁，也不敢理直氣壯地予以反擊，其結果反而助長了頑固派的反動氣焰。這種狀況，不但使在敵后廣大地區開展抗日游擊戰爭的戰略意圖很難實現，而且處于日、偽、頑重重包圍之中的新四軍各部，還有被各個擊破的危險。
劉少奇在1939年10月下旬率中原局機關離開竹溝，沿途向駐豫皖蘇邊渦陽縣新興集的新四軍游擊支隊、駐皖東定遠縣藕塘集的新四軍江北指揮部傳達黨的六屆六中全會關于“發展華中”的戰略方針。他在傳達中，在同新四軍干部的多次交談中，都強調要堅決沖破國民黨的限制，放手發展抗日武裝力量。要樹立在統一戰線中獨立自主的指導思想。統一戰線是有團結有斗爭的，以斗爭求團結則團結存，以退讓求團結則團結亡。1940年2月，他主持中原局第三次會議，專門討論了對國民黨頑固派的武裝進攻要敢于自衛反擊的方針。只有敢于進行反摩擦斗爭，敢于實行爭取反摩擦斗爭的勝利，才能求得生存和發展，才能擴大與鞏固抗日民族統一戰線。
劉少奇對反摩擦斗爭的策略也作了反復講解。他說，要實行有理有利有節的原則。所謂有理，就是不放第一槍，實行自衛反擊。所謂有利，就是不反擊則已，一反擊必須取勝。所謂有節，就是要適可而止，要有節制，不要把文章做絕。要善于利用頑固派內部的各種矛盾，分化瓦解，各個擊破。
劉少奇的這些講話真是及時雨。中原局第三次會議開過不久，國民黨頑固派就開始了對皖東新四軍的大規模進攻。3月4日起，國民黨安徽省政府主席兼第二十一集團軍總司令李品仙糾集5000余人，分三路向津浦路西定遠縣的新四軍江北指揮部機關及第四支隊大舉進犯。劉少奇命令新四軍第五支隊司令員羅炳輝率主力從路東趕赴路西增援。國民黨江蘇省政府主席兼魯蘇戰區副總司令韓德勤趁第五支隊駐地半塔集兵力空虛，也于3月21日拂曉出動10個團萬余人向半塔集進攻。劉少奇命令第五支隊副司令員周駿鳴率留在半塔集的特務營堅守待援，首先集中主力擊退路西進犯之頑軍，然后由張云逸、羅炳輝率主力回師路東，反擊韓頑的進攻。陳毅也派葉飛率新四軍挺進縱隊主力，陶勇率新四軍蘇皖支隊，迅速趕來增援。韓頑無心戀戰，不得不撤退到南三河以北。從此，皖東的津浦路東地區除了日軍占領幾個縣城以外，全部為新四軍所控制。
劉少奇指揮的定遠自衛戰和半塔集自衛戰，為新四軍的反摩擦斗爭作出了榜樣。此后，新四軍挺進縱隊取得郭村保衛戰的勝利。特別是陳毅指揮新四軍蘇北指揮部部隊取得黃橋決戰的勝利，為打開蘇北的抗日局面奠定了基礎。陳毅說：“先有半塔，后有黃橋”，高度評價了半塔集自衛戰的重大意義。
實現統一指揮合力開辟蘇北
發展華中，從何著手?劉少奇權衡抗日戰爭進入戰略相持階段的形勢，分析華中的敵友我方面情況，認為應以江蘇省的長江以北地區為戰略突擊方向。蘇北南臨寧滬，北控徐蚌，依江瀕海，戰略地位重要。日軍雖然侵占了蘇北的大片地區，但是實際上只控制了一些城市和交通線，廣大農村大有回旋余地。國民黨韓德勤部擁有一定實力，但他們消極抗日，得不到人民的支持。總之，蘇北的客觀條件十分有利于新四軍去開展抗日游擊戰爭。如果新四軍在蘇北建立了根據地，向南可以與蘇南的新四軍部隊互相配合，扼制長江下游，直逼寧滬；向北則背靠山東的八路軍，可以使華中與華北聯成一片，造成敵后抗戰的大好局面。劉少奇于1939年12月19日致電中共中央書記處提出：“蘇北又是有最大發展希望的地區，這是我們的突擊方向，應集中最大力量向這方面發展。”但是，要集中最大力量談何容易。
首先是項英堅持株守皖南的意見，不但不同意抽調皖南部隊北渡長江，而且屈從國民黨當局的無理要求，要將葉飛、張道庸（陶勇）兩部從蘇北調回皖南。他在給中共中央的電報中一再提出：“在某種情況下，葉飛部可以南調。”“堅持葉張部南調，以加強皖南力量。”劉少奇堅決反對項英的錯誤主張。他于1940年4月19日致電中共中央說：“江南與顧談判，中心問題是江北部隊南調。這是準備消滅我軍之毒辣計劃。我堅決不同意江北任何部隊南調。”他的這個意見，得到了中共中央和毛澤東的肯定。但是，抽調皖南部隊參與發展蘇北，顯然是指望不上了。
1940年5月24日，劉少奇致電中共中央，建議八路軍第二縱隊主力和蘇魯豫支隊星夜南下，與新四軍合力發展蘇北。根據中共中央和八路軍總部的命令，黃克誠率八路軍第二縱隊主力越隴海鐵路南下，于6月20日到達豫皖蘇邊區的新興集，與彭雪楓率領的新四軍第六支隊會合。劉少奇滿心希望黃克誠部繼續東進蘇北。他于6月29日電告黃克誠：“20天后派3個團過津浦路東活動。”但是，黃克誠和彭雪楓一商量，卻認為向東不如向西更為有利。平原作戰需有山作依托，黃部應該留在豫皖蘇邊區，一旦形勢有變，即可西入伏牛山，南進大別山。電報你來我去，一邊說應該東進，一邊說不如向西。黃克誠向來敢于直言，何況他有中共中央軍委6月27日的指示作依據。這個電報說：你部“活動于津浦路西，隴海路以南，以對日寇作戰，鞏固豫皖蘇根據地，擴大與整訓部隊為中心任務”。還有很重要的一點，黃克誠以為他與劉少奇只是不同地區的領導人在互相磋商，既然意見不一，不妨各說各的。他甚至直接發電報問毛澤東，他應該聽誰指揮？后來，黃克誠知道了發展蘇北是中共中央贊同的方針，也知道了中共中央規定隴海路以南的八路軍和新四軍統受中原局領導。這就是說，劉少奇和他之間，已經是領導與被領導的關系了。于是，他立即服從大局，聽從指揮，率領所部東進皖東北，并與那里的八路軍蘇魯豫支隊、八路軍隴海南進支隊和新四軍第六支隊第四總隊合編為八路軍第五縱隊。接著繼續東進，一直打到蘇北的鹽阜地區，從戰略上配合了新四軍的黃橋決戰，并于10月10日與新四軍陳粟部勝利會師。
1940年6月，劉少奇還派羅炳輝率新四軍第五支隊東進，開辟蘇北的淮寶地區。他們突破日軍封鎖，一直打到運河邊，牽制了韓德勤部的一部分兵力，也在戰略上策應了黃橋決戰。
正如陳毅所指出，劉少奇來華中以后，以中共中央中原局名義統一指揮蘇南、蘇北、皖東和鄂豫邊、豫皖蘇邊的新四軍和八路軍，才避免了被日偽頑各個擊破的危險，才有了合力開辟蘇北的重大勝利。
為了更好地統籌全局，互相協同，劉少奇還致力于建立華中統一的指揮機構。他在1940年6月22日致電中共中央說：“目前華中部隊已不少，均分散各處，且已取得地區，唯將來在戰略以至戰役上均須配合行動。華中環境各方面均較華北更復雜，困難更多，而我部隊內部在建制上、指揮上亦不完全一致，問題亦多。在目前迫切需要成立有威信、有工作能力的華中總司令部(公開名稱另定)，在指揮上以致建制上統一我華中各部隊，否則在目前緊張情況下，不能迅速解決問題，必致引起許多不必要的困難與損失。”中共中央軍委6月27日復電說：“華中確應成立統一的指揮部。”但當時客觀條件還不成熟。黃橋決戰取得勝利后，劉少奇又于11月10日致電中共中央：“為統一華中軍事指揮起見，提議由中央任命陳毅同志為八路軍新四軍華中各部之總指揮，并加入中原局為委員。如葉希夷同志到華中，即由葉任總指揮，陳毅副之。”中共中央接受劉少奇的建議，復電批準成立華中新四軍八路軍總指揮部，以葉挺為總指揮，陳毅為副總指揮，在葉挺未過江前，由陳毅為代理總指揮，并以劉少奇為政治委員，“統一指揮所有隴海路以南之新四軍與八路軍”。11月17日，總指揮部在海安成立，23日遷至鹽城。這樣，由共產黨領導的華中一切抗日武裝，就有了統一的政治領導和軍事指揮。
1941年1月皖南事變以后，遵照中共中央軍委的命令，以華中新四軍八路軍總指揮部為基礎，成立了新四軍新軍部。所有隴海鐵路以南的新四軍和八路軍，整編為新四軍的7個師1個獨立旅，在建制上進一步實現了統一指揮，使得各個戰略區之間的互相配合、互相策應有了組織保證。
在敵后放手創建抗日根據地
劉少奇一到華中，就對創建抗日根據地的情況給予了極大關注。他在1939年12月14日致電中共中央報告：“我到皖東已數日，情況大體了解。”“地方工作薄弱，建立根據地的觀念甚微弱。”
當時，新四軍已在皖中和皖東打了好些伏擊戰、襲擊戰和反“掃蕩”戰斗，在軍事上取得不少戰果，但是沒有相應建立人民自己的抗日民主政權。甚至在摧毀了偽政權后，還武裝護送國民黨委派的縣長返任。在蘇南和皖南，新四軍也只是組織抗日民眾團體，行使一部分政權的職能。劉少奇在中原局的會議上，在與新四軍干部的談話中，一再強調：“打鬼子要有槍，有了槍還要有個家，這個家就是抗日民主根據地。有了根據地和政權，我們就可以招兵、征糧、收稅。”“歷史上的流寇主義，沒有一個能夠成功。抗日戰爭沒有根據地也不可能取得勝利。”
劉少奇把創建抗日根據地與堅持敵后抗戰聯系起來，使大家認識到這項任務的必要性和重要性。他在1940年2月28日寫信給張愛萍、黃春圃、劉瑞龍說：“目前蘇皖地區黨與八路軍總的任務是：爭取整個蘇皖地區成為我黨與進步勢力管理之下的鞏固的抗日反漢奸根據地，并在這個根據地上建立統一的抗日民主政權及統一的抗日軍隊、統一的民眾團體，堅持抗戰。”3個月后，他應張愛萍之請從皖東到皖東北，又在皖東北黨政軍干部會議上作了《在敵后怎樣建立民主的抗日根據地》的報告。
1940年3月定遠自衛戰和半塔集自衛戰取得重大勝利，劉少奇立即著手建立縣、區、鄉抗日民主政權，獨立自主地委派了定遠、鳳陽、嘉山、來安等縣的縣長。有些同志擔心國民黨當局不承認這些縣長。劉少奇回答說：“政權是人民的，雖然國民黨不批準，只要大多數人民承認我們，我們就可以存在，就是合法的。”這年12月，劉少奇在《江淮雜志》創刊號上署名胡服發表《論抗日民主政權》一文，對抗日民主政權的合法性進一步作了精辟論述：“在敵后建立抗日民主政權，實行民主政治，實行三民主義，實行抗戰建國綱領，實行民族利益、抗日利益高于一切的原則，這就是最合法的。”
劉少奇發表這篇文章的時候，華中敵后已經先后建立了42個縣級抗日民主政權。為了使這些新生的政權得到鞏固和完善，他在文章里總結實踐經驗，從理論上對抗日民主政權的性質、任務、組織形式、民主制度、各項政策都作了透徹的論述。他指出：“我們在敵后所要建立的抗日民主政權，是抗日民族統一戰線性質的。這種政權應該是抗日民族統一戰線的最高形式，是贊成抗日又贊成民主的人們的政權，即是幾個革命階級聯合起來，對于漢奸反動派的專政。”為了使抗日民主政權真正符合抗日民族統一戰線的要求，政府成員應實行“三三制”，即共產黨員、非黨左派分子和中間派各占三分之一，并且實行民主集中制，實行少數服從多數的制度。
“三三制”同樣適用于根據地的各級參議會。劉少奇十分重視通過參議會，團結各界人士共同抗日，擴大抗日民族統一戰線。1940年11月7日，劉少奇剛到海安，就偕同陳毅登門拜訪民國初年曾任江蘇省長的韓國鈞老人，聽取他對打開蘇北抗日局面的意見，敦請他出任蘇北臨時參議會名譽議長。對鹽阜地區的其他開明士紳，如宋澤夫、楊芷江等，也一一作了邀請。要知道，這些老先生原來都與國民黨政權有千絲萬縷的聯系，現在要與共產黨合作，難免存有疑慮。阜寧縣的前清舉人龐友蘭受到邀請后，立即復函婉拒，說是“兩姑之間難為婦”。在他看來，在國民黨和共產黨這兩個婆婆手下當兒媳婦，是兩頭不討好的難事。經過劉少奇和陳毅、黃克誠等的細致工作，他們終于認定了共產黨的抗日決心和合作誠意，出任了蘇北臨時參議會或縣參議會的領導職務。
值得注意的是，在當時，在抗日戰爭還處于十分困難的日子里，劉少奇已經預見到抗日民主政權將是未來的共和國政權的雛形和準備。他說：“在敵后建立的抗日民主政權，有著推動全國民主化的重大的模范作用”，“這種政權，今天雖還只在敵后一部分地區建立，但它有著全國的普遍意義。”“這種民主化的地區，應該是新的民主共和國——三民主義共和國的地方基礎。”
1942年3月19日，劉少奇從蘇北阜寧縣單家港出發，回延安參與中共中央領導工作。此后，他仍然受中共中央委托，負責指導新四軍和華中抗日根據地的工作。他在途經山東暫作停留期間，在回到延安以后，都有大量函電給新四軍和華中的領導人，并為中共中央起草了許多對新四軍的指示。僅《劉少奇年譜》所載，以上兩項共有109件之多。